我在上一篇文章中記述了1980年代以來在中央與地方財(cái)政分配中實(shí)行的“分灶吃飯”體制。但是這種向下分權(quán)的財(cái)政體制卻缺乏穩(wěn)定性。尤其是，它導(dǎo)致中央財(cái)政收入的不穩(wěn)定和捉襟見肘的尷尬局面不斷出現(xiàn)，從而中央不得不頻繁地去修改、甚至去破壞這個體制。例如，以研究中央-地方關(guān)系為專長的經(jīng)濟(jì)學(xué)家黃佩華（ChristineWong）教授提到，中央為了擴(kuò)大在財(cái)政收入總額中所占的份額，采取多種措施頻頻從地方財(cái)政 “抽調(diào)”資金。她列舉的事件包括：從1981年起，國家每年發(fā)行國庫券，并向地方借款；1983年起開征能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金，并將骨干企業(yè)收歸中央；1987年，發(fā)行電力建設(shè)債券；1988年取消少數(shù)民族定額補(bǔ)助遞增規(guī)定。除此之外，中央還陸續(xù)出臺一些被戲稱為“中央請客，地方拿錢”的增收減支措施，致使財(cái)政包干體制變得很不穩(wěn)定，挫傷地方積極性。面對中央對財(cái)政體制不斷做出的單方面的隨意修正，地方也發(fā)展出一系列應(yīng)對中央的策略性辦法。中央“抽調(diào)資金”與地方“明挖暗藏”的行為極大地加深了雙方的戒備心理。

針對這種現(xiàn)象，張閆龍?jiān)?ldquo;財(cái)政分權(quán)與省以下政府間關(guān)系的演變”一文中曾特別提到過一個重要的細(xì)節(jié)。他說，那個時期中央相關(guān)政策文件的一些措辭可以清晰地揭示這一時期中央與地方財(cái)政關(guān)系中存在的巨大摩擦。例如，國務(wù)院1988年發(fā)布的多個文件中的結(jié)尾處反復(fù)有這樣的文字：“……各地實(shí)行財(cái)政包干辦法以后，要認(rèn)真執(zhí)行國家規(guī)定的各種財(cái)政、財(cái)務(wù)制度。凡應(yīng)當(dāng)征收的稅款要按時、足額收上來，不能違反稅收管理權(quán)限，擅自減稅免稅；不能把預(yù)算內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或者私設(shè)‘小金庫’”；“各項(xiàng)開支要嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定支付，不能違反財(cái)務(wù)制度、會計(jì)制度；所有收支都要按規(guī)定如實(shí)反映，不得打“埋伏”、報(bào)假帳”；“要加強(qiáng)對財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極支持財(cái)政部門履行自己的職責(zé)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。各級人民政府要帶頭執(zhí)行國家的財(cái)經(jīng)制度，不得越權(quán)行事，自作主張，影響全局，更不得以或明或暗的方式去指使財(cái)政部門違反國家規(guī)定處理財(cái)政問題”。（《社會學(xué)研究》2006年第3期）

地方不努力征稅的這個對策性行為有助于解釋財(cái)政包干制度下預(yù)算收入的增長為什么趨于下降。可是，如果以此相信地方政府沒有從地方的經(jīng)濟(jì)增長中獲得更多的收入控制，那就錯了，否則我們就不能解釋是什么為地方經(jīng)濟(jì)的增長提供了強(qiáng)有力的正面激勵。正如國務(wù)院的文件提醒的那樣，“把預(yù)算內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或者私設(shè)‘小金庫’”其實(shí)已經(jīng)成為地方政府的重要收入來源。這個更復(fù)雜的問題把我們引向了一個非常獨(dú)特的中國現(xiàn)象，那就是地方預(yù)算外收入的存在和增長。

在中國，預(yù)算外收入并不是財(cái)政分權(quán)改革的產(chǎn)物，它在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期就已經(jīng)存在，但是那個時候的規(guī)模比較小，與改革后期不可同日而語。在1980年代中央與地方財(cái)政分權(quán)之后，預(yù)算外收入迅速演變成為一個龐大的地方收入來源。預(yù)算外收入的構(gòu)成和來源并沒有固定的模式，但都是地方政府自收自支不納入預(yù)算管理的收入。一般包括地方財(cái)政部門管理的預(yù)算外資金（如各種稅收附加和基金、集中事業(yè)單位的經(jīng)營性收入、集中企業(yè)單位的收費(fèi)等）、行政事業(yè)單位管理的預(yù)算外資金（如地方政府的稅收附加和基金、行政事業(yè)單位的收費(fèi)等）、國有企業(yè)的預(yù)算外資金（如部分折舊上繳、部分利稅的上繳等）以及由地方政府管理的社會保障基金等。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，由于預(yù)算外資金的增長，到1992年全國預(yù)算外資金的規(guī)模為3855億元，是當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的97.7%。

1993年11月，中共第十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》，明確提出了整體推進(jìn)的改革戰(zhàn)略，其中包括要在1994年起建立新的政府間財(cái)政稅收關(guān)系，將原來的財(cái)政包干制度改造成合理劃分中央與地方（包括省和縣）職權(quán)基礎(chǔ)上的“分稅制”。這里要提一下的是，分稅制的方案早在1986年前后就有所準(zhǔn)備和研究，但后來由于一些眾所周知的原因被擱淺了。1992年也曾恢復(fù)過分稅制的試點(diǎn)。但是到了1993年12月15日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》之后，分稅制方案的細(xì)則才得以公開。

簡單地說，分稅制預(yù)算財(cái)政管理體制的主要內(nèi)容是：（1）中央和地方明確劃分了各自的政府事權(quán)和財(cái)政支出的范圍；（2）中央和地方明確劃分了各自財(cái)政收入的范圍，明確劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅；（3）建立了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，即稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助以幫助實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡。此外，還清理地方的預(yù)算外資金，取消或減少了大量的政府收費(fèi)項(xiàng)目；推行以增值稅為主體的間接稅制度，統(tǒng)一個人所得稅等。

中央與地方共享的預(yù)算收入主要來自增值稅和資源稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的品種劃分，陸地資源稅全部作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易印花稅在1994年的時候確定為中央與地方五五分成，但2002年起改為中央分享97%。

分稅制體制建立之后，中央預(yù)算收支占全部預(yù)算收支不斷下降的趨勢得到根本的扭轉(zhuǎn)。中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入中的比重在1984年至1993年一直呈下降趨勢，從40.5％下降至22.0％，而實(shí)行分稅制后，該比例得以顯著上升。2003年中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入中的比重已達(dá)54.6％。地方的財(cái)政收入從1994年前的70％左右下降到 1994年后的50％左右。

這個結(jié)果是否暴露出分稅制設(shè)計(jì)本身的問題，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)家之間是有爭議的。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，中央的收入當(dāng)中有相當(dāng)?shù)囊徊糠謱?shí)際上返還給了地方政府。因此，中央的預(yù)算收入并沒有統(tǒng)計(jì)上所顯示的比重那么高。但大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的看法是，即使考慮了轉(zhuǎn)移支付，1994年的財(cái)政體制的改革總體上還是只涉及了財(cái)政體制的收入方面，而仍然保留了改革前的帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的支出責(zé)任體制，讓地方政府扮演著中央政府的支出代理人的角色。因此，1994年的分稅制改革使地方政府相對中央政府的支出比例大幅度提高了，這是事實(shí)。但地方財(cái)政支出的比例在近20多年中變化并不大，基本穩(wěn)定在60％以上。實(shí)際上，在2002年，地方政府在全部預(yù)算收入中的比重大約為45%，但卻負(fù)擔(dān)了全部預(yù)算支出的70%。即使把中央的返還收入考慮進(jìn)來，也不足以達(dá)到收支的平衡。更重要的是，財(cái)政體制的改革又沒有為提高地方政府的融資提供更多的選擇機(jī)會；實(shí)際上，在1994年分稅制改革之后，在地方政府層面上切斷了收入與支出需求的聯(lián)系，使地方政府、尤其是落后地區(qū)的政府負(fù)擔(dān)加重了。

很多后來的研究都發(fā)現(xiàn)，即使有中央的稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)貼，但分稅制的實(shí)行似乎沒有能夠在平衡地區(qū)收入差距方面發(fā)揮更大的作用。1994年為了推進(jìn)分稅制，贏得富裕省份的支持，中央采取了保障地方不少于1993年收入基數(shù)的讓步政策。中央政府從專享稅和分享稅中取得的收入如果超過了1993年中央稅改前的收入，將多出的部分返還給地方政府，以保障地方政府在實(shí)行分稅制后的實(shí)際收入不低于該地區(qū)1993年的水平。對于超出1993年基數(shù)的收入，中央與地方按照7：3的比例分成。由于1993年地方有做大“基數(shù)”的策略性動機(jī)，結(jié)果使得中央的返還收入負(fù)擔(dān)過大，直接影響了用于平衡地區(qū)收入差距的財(cái)政能力。

黃佩華在“21世紀(jì)的中國能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式嗎？”（2005）指出，也因?yàn)橹醒肱c地方的共享稅和稅收返還的主體是增值稅，而增值稅主要來自制造業(yè)和服務(wù)業(yè)部門，因而分稅制和主要建立在稅收返還基礎(chǔ)上的中央轉(zhuǎn)移支付，在實(shí)際上是一個擴(kuò)大地方財(cái)政能力差距而更有利于富裕和發(fā)達(dá)的地區(qū)的財(cái)政體制。她的計(jì)算發(fā)現(xiàn)，分稅制改革后的1998年與1990年相比，最富裕的5個省份的GDP占比高了3個百分點(diǎn)，而最貧窮的5個省份的GDP占比在同一時間內(nèi)則下降了1個百分比。這表明，發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支上的差距是在繼續(xù)擴(kuò)大之中而沒有得到扭轉(zhuǎn)。